■文/本刊记者 陈丽萍

　　历经近两年时间的讨论和修改，备受关注的《能源法》(征求意见稿)终于正式与大众见面。12月3日，国家能源领导小组办公室网站公布了《能源法》(征求意见稿)。这部1.8万字的中国能源大法一经面世，便引起了社会各界的广泛关注。

　　与此前的《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》和《可再生能源法》等能源领域的单行法相比，这部历经两年讨论和修订的能源大法，以其宏观性、全面性、前瞻性和权威性，有望成为真正的中国能源基本大法。

　　定价机制

　　“《能源法》是能源业的根本大法。”能源专家、中国石油大学工商管理学院副院长董秀成这样形容这部中国能源领域的基础大法。

　　“制定能源法，不仅可以有效解决不同能源行业的共性、交叉问题，协调各能源单项专门立法之间的相互关系，促进我国能源法律体系的健全和完善，也能推动建立稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系，保障能源安全和经济发展。”清华大学环境资源与能源法研究中心研究员、中国法学会环境资源法学研究会理事邓海峰说。

　　这份首次公开的征求意见稿包含总则、能源综合管理、能源战略与规划、能源开发与加工转换等15章，共140条。征求意见稿中对能源产品和服务的定价问题是老百姓最关心的话题，也是专家学者们争论最多的话题。

　　在定价机制上，《能源法》(征求意见稿)对不同能源产品进行区别对待：对具备市场竞争条件的能源产品和服务价格，实行市场调节价；对自然垄断经营的能源输送管网的输送价格及关系公共利益的重要能源产品和服务价格，实行政府定价或者政府指导价；对国家鼓励发展的可再生能源和新能源实行激励型的价格政策；对国家限制发展的高耗能、高污染的企业、产品和服务，依法实行约束型的能源价格政策。

　　专家认为，《能源法》(征求意见稿)所规定的市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的能源价格形成机制，反映了对竭泽而渔的增长方式的政策纠偏和对民生能源需求的政府保护态度。但是，仅仅从原则性立场生成的能源定价机制是否能解决在当今已然凸显、今后也将长期存在的种种矛盾，还是一个问号。

　　“调节和调控相结合的价格形成机制并非关键所在，关键在于如何使这一机制真正发挥应有作用”，邓海峰说。他认为，石油产品和服务价格是“具备市场竞争条件的能源产品”，而事实显示，这一应该实行市场调节价的能源品种最需要政府介入。因为石油资源的高度垄断使得市场调节价成为了垄断调节价。所以，如果单凭不同的能源商品属性来界定调控手段，不但不能公平配置资源，反而会使垄断企业获得新的法律保护伞，并进一步使石油等稀缺资源走向配置恶化。

　　《能源法》(征求意见稿)并没有给能源价格市场化确定明确的时间表。专家认为，能源价格的市场化是必然趋势，但因为牵扯的利益层面过多，需要调节的矛盾过多，所以必然需要一定的过渡期。

　　管理体系

　　对于备受关注的能源管理体制，征求意见稿规定了“统一管理、分级负责、责权一致”的原则，并专门设立“能源综合管理”一章。其中明确要求设立“国务院能源主管部门”统一管理全国能源工作，国务院其他有关部门在各自职责范围内负责相关能源管理工作。对于能源主管部门有哪些，将具体承担怎样的责任义务仍然较为模糊。

　　“建立一套从上到下的管理和监督机制是立法和执法衔接的必然需求。但现在看来，完整的管理体系的建立尚需时日”，中国人民大学法学教授叶玲说。

　　据悉，本次征求意见稿中出现的能源管理体制有别于此前的内部征求意见稿。本次的征求意见稿否定了管监分离的能源管理体制，采用了能源主管部门统一管理能源事务的设计，没有设立能源监管部门。

　　针对管监分离管理体制的含义及其权力配置，邓海峰介绍说，管监分离的核心是议行分离，即制定规则的行政主体不参与执行，而执法主体不能制定规则，以实现权力的合理配置和有效制约。从国外较为成熟的能源监管模式来看，管监分离的权力配置多以能源主管部门负责宏观事务、能源监管部门负责微观事务的形式出现。因此，草案关于能源管理体制的设计和权力配置可能还需进一步研究。

　　目前，国家发改委在对能源管理方面具有部分的综合性职能(主要通过其下属的能源局实施)，其他涉及能源管理的部门众多。例如能源办负责跟踪了解能源安全状况，组织研究能源战略和规划，研究能源开发与节约和能源对外合作等重大政策等。此外，还有电监会等这样的市场监管机构。

　　此次的征求意见稿中并未提及能源监管机构，对“能源主管部门”的职责规定也较为原则。例如：“依法组织实施国家能源战略，制定和实施能源规划、能源政策，对全国能源各行业进行管理，统筹负责能源领域的发展与改革工作。”征求意见稿规定，“国务院能源主管部门具体职责由国务院规定”。

　　这样的原则性规定显示出有关这一问题的争议依然很大。这个“能源主管部门”是否是被广泛热议的“能源部”，目前尚无官方的权威说法，而主管部门和监管机构之间的关系，目前也并未确定。

　　董秀成认为，成立能源部是必需的：“建立能源部能够将目前分散的能源管理环节集中，将业务从上、中、下游统一进行整体管理。”

　　影响企业

　　分析人士认为，征求意见稿中的市场定价机制会为成品油经营企业带来赢利机会。

　　在能源产品的定价机制方面，征求意见稿明确规定国家按照有利于反映能源市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的原则，建立市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的能源价格形成机制。具备市场竞争条件的能源产品和服务价格，实行市场调节价。

　　从长期来看，几乎所有的能源产品未来都可能进行市场竞争。由于我国目前的情况是大部分能源产品价格偏低，所以市场机制也就意味着涨价。

　　专家认为，不管是政府定价还是市场定价，天然气都将使中国石油、中国石化这样的天然气输送大户获利匪浅。现在天然气的价格年度最大调整幅度8%，以天然气产量每年增加20%计算，中国石油2008年天然气收入将增加40亿元左右，2007年末公司天然气和管道板块经营利润预计将同比上升40%至125.8亿元。如果进一步向市场化迈进，这些能源巨头在天然气上的收获会越发丰厚。

　　市场定价为主、政府定价为辅的原则也为我国成品油价格进行市场化改革提供了法律基础，而成品油价格市场化改革必然会有助于改善目前炼油行业全行业亏损的局面。

　　但也有专家认为，对处于垄断经营的能源输送价格及关系公共利益的重要能源产品和服务价格，实行政府定价或者政府指导价，这一条才是能源企业最应该看清楚的。董秀成说：“能源企业不光要承担赢利创收的经济责任，还须履行社会、环境、政治等责任，并且特殊能源企业的责任要大于一般能源企业。这也是意见稿中明确说明的。”

　　中国石化法律事务部的一位管理人员认为，《能源法》(征求意见稿)体现的更多的是其宏观性和原则性，涉及具体领域，比如石油、天然气、煤炭等领域如何贯彻，还需要更加具体的规则。在具体的定价措施和细则上仍将由条例或更下位的规范性文件来规定，比如原油、成品油的价格由专门的《原油、成品油价格改革方案》负责规范。他表示，《能源法》(征求意见稿)在法律条文上还应进一步细化和具体化，能源企业在执行和操作起来才能真正有法可依，有章可循。