早在“八五”时期，国家就制定了发展可再生能源的专项规划。例如，为了落实和促进在“八五”期间制定的我国可再生能源的发展规划，1996年原国家科委、计委和经贸委共同制订了《我国新能源和可再生能源发展纲要(1996-2010)》以及“新能源可再生能源优先发展项目”。《我国新能源和可再生能源发展纲要(1996-2010)》提出以后15年我国可再生能源的发展总目标是:“提高转换效率，降低生产成本、增大在能源结构中所占比例。新技术、新工艺有大的突破，国内外已成熟的技术要实现大规模、现代化生产，形成比较完善的生产体系和服务体系;实际使用数量要达到39000万吨标准煤以上，为保护环境和国民经济持续发展做出贡献。”在此基础上，原国家计委制订了《节能和新能源发展“九五”计划和2010年发展规划》，原国家经贸委制订了《“九五”新能源和可再生能源产业化发展计划》。

　　1996年初，我国八届全国人大四次会议批准通过的《中华人民共和国经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，在电力发展一节中指出“积极发展风能、海洋能、地热能等新能源发电”；在论及农村能源时强调，“加快农村能源商品化进程，推广省柴节煤炉灶和民用型煤，形成产业和完善服务体系。因地制宜，大力发展小型水电、风能、太阳能、地热能、生物质能”。

　　2000年原国家经贸委发布了《2000-2015年新能源和可再生能源产业发展规划要点》。2001年9月，原国家计委制订了《国民经济和社会发展第十个五年计划能源发展重点专项规划》，其中指出:“结合资源条件，通过大力发展小水电、风力及太阳能发电，基本解决偏远贫困农村无电乡镇用电问题。”2002年，为贯彻落实党的十五届五中全会精神和“十五”计划纲要，促进经济与资源、环境的协调发展，原国家经贸委又组织制订了《新能源和可再生能源产业发展“十五”规划》。该规划强调制订新能源和可再生能源税收优惠政策和发电上网的鼓励政策，以拉动市场的有效需求，并通过政策推动西部地区的新能源和可再生能源市场的开发和产业化建设，充分发挥西部地区的新能源和可再生能源资源优势。

　　2002年，为贯彻落实党的十五届五中全会精神和“十五”计划纲要，促进经济与资源、环境的协调发展，原国家经贸委又组织制订了《新能源和可再生能源产业发展“十五”规划》，确立我国在“十五”期间发展可再生能源的指导思想是：以市场为导向，以企业为主体，以技术进步为支撑，加强宏观引导，培育和规范市场，逐步实现企业规模化、产品标准化、技术国产化、市场规范化，推动新能源和可再生能源产业上一个新台阶。

　　目前我国国家发展和改革委员会也已组织起草了《可再生能源中长期发展规划》，提出了到2020年我国可再生能源的发展目标、战略布局、建设重点和保障措施。该规划经国务院审批同意后，将作为指导我国可再生能源发展的基本依据。应当说，这些规划一经批准，就具有相应的法律效力，各相关主体应当保证落实。

　　二、可再生能源发展存在的障碍

　　应当看到，我国可再生能源发展速度和水平在总体上还远低于大多数发达国家，也落后于印度、巴西等发展中国家。导致我国可再生能源发展滞后的原因主要在于：

　　（一）对发展可再生能源的认识不到位

　　从总体情况看，目前我国全社会对发展可再生能源的重要性认识仍然不足。可再生能源在国家发展总体战略中的地位不够突出，国家有关部门对发展可再生能源的认识不到位，配套措施未能跟上，可再生能源的环境效益、社会效益不能得到价值体现，公众对开发可再生能源的关注不够，尚未形成全社会积极参与和支持可再生能源发展的良好环境。

　　有些地方对发展可再生能源的紧迫性和重要意义认识不够，没有真正落实国家促进可再生能源发展的政策法规，未出台鼓励可再生能源发展的具体经济扶持措施。这些情况导致了我国可再生能源的发展存在的发展不足以及区域不平衡等问题。

　　（二）许多政策法规还不配套

　　目前，可再生能源作为新兴的高技术产业，很多技术尚处于发展之中，加上常规化石能源的利用并没有考虑到社会成本，导致可再生能源市场竞争能力较弱。加快发展可再生能源，必须要借助国家的政策支持，建立具体、明确、有效的经济激励机制。目前，我国已经出台了《可再生能源产业指导目录》、《可再生能源发电管理办法》、《可再生能源上网电价及费用分摊管理办法》，对可再生能源的开发利用给予了一定的优惠政策，比如风力发电增值税减半等。但从总体上看，目前国家对可再生能源发展的优惠政策还比较少，体系不完整，支持力度明显不足，而且政策的协调性、稳定性也较差，还没有形成鼓励可再生能源持续发展的经济激励机制。

　　（三）融资机制不健全

　　可再生能源是高新技术产业和新兴产业，技术研发和产业培育需要大量的投入，加大了可再生能源开发利用的成本，导致产品缺乏市场竞争力。因此，可再生能源技术创新和产业化，除了需要有政府的扶持政策外，还需开拓确保资金需求的融资渠道及其融资方式。为加快推进可再生能源发展，国家己设立了可再生能源发展专项基金。但从总量看，国家对可再生能源的投入仍然不足，尚未形成稳定的政府资金投入机制。另外，目前国家对可再生能源的发展尚缺乏必要的金融政策支持，这不利于一次性投资较大、短期内难以获利的可再生能源项目的建设运营。以风电为例，在现有的技术水平下，由于风电企业还贷压力大，而且在还贷期内难以盈利，导致成本升高，利润水平较低，严重影响了社会投资者的信心。

　　（四）研发能力弱，装备制造技术水平较低

　　尽管我国在某些可再生能源领域的技术水平较高，也形成了一定的产业规模，但总体水平仍然较低。目前，我国己安装的风电机组大部分要进口，另外受体制、系统接入、成本等方面的制约，风力发电的产业化程度较低；小水电装备制造业虽有了一定的工业基础，但设计规范陈旧、设备使用率低、寿命短，加之存在公平上网、电价等问题，对小水电的发展产生了不利影响；生物质能使用方式落后，发电上网政策不到位，集中发电和供热的技术还没有完全掌握；太阳能光伏发电尽管未来市场很大，但现实市场较小，加上受技术和成本问题的影响，在我国尚不能大规模推广应用；太阳能热利用市场庞大但技术单一，企业众多但科研投入少，有关政策尚未到位，难以与国际太阳能热水系统技术水平接轨，系统技术水平低，缺少系统设计软件技术。

　　三、完善保障可再生能源发展的法律措施

　　面对可再生能源发展中存在的各种障碍，国家应当采取政治、经济、法律、技术等手段予以克服，尤其应当注意发挥法律手段的作用。这是因为，法律手段具有规范性、稳定性、强制性、公开性、权威性等特点，通过立法，可以把好的政策肯定下来，使这些政策能够长期坚持，不以领导人的改变而改变，不以领导人的注意力的改变而改变。因此，为了加快可再生能源的发展，克服目前可再生能源发展中突出存在的各种制度障碍，我国应当进一步完善保障可再生能源发展的法律措施。

　　（一）细化或补充配套法律制度

　　我国幅员广阔，各地可再生能源的分布和开发利用的特点各不相同，因此，许多可再生能源法律制度只能对发展可再生能源的措施作出原则性的规定。这就需要国务院各个部委以及地方政府适时出台配套的行政法规、规章、技术规范以及相应的规划、计划，以细化和补充《可再生能源法》中确定的各项法律制度，否则《可再生能源法》确立的各项法律制度难以有效实施。除了已经发布的《可再生能源产业指导目录》、《可再生能源发电管理办法》、《可再生能源上网电价及费用分摊管理办法》以及各项税收财政倾斜的措施以外，我国近期还需要在规定的时间内研究和制定下述一些行政法规或规章、技术规范及标准、规划，包括：全国可再生能源开发利用中长期总量目标和各省、自治区、直辖市人民政府可再生能源开发利用中长期目标及相应规划；国家可再生能源电力的并网技术标准及其他可再生能源技术和产品的国家标准；太阳能利用系统与建筑结合的技术经济政策和技术规范；可再生能源发展专项资金管理办法；有关财政贴息和税收优惠的政策规定等等。各地方人大或政府也应当根据本地的实际情况制定有关的地方性法规或者规章。

　　（二）协调相关政策法律措施之间的关系

　　我国许多可再生能源方面的政策法律措施规定得过于分散，存在政策法律措施的制度目标不协调，相关规定不配套等问题，而且许多可再生能源政策法律措施与其他法律制度之间也还存在着矛盾或冲突。要解决这些问题，我们应当按照《可再生能源法》的法律原则和规定，及时对现行的行政法规、规章、技术规范以及相应的规划、计划进行清理，并注意整合各项相关政策法律措施。此外，我们还应当注意保持法律制度目标的一致性，在今后制定《循环经济法》，修订《电力法》、《节约能源法》等相关法律的同时考虑发展可再生能源的各项要求，在其他相关法律中体现可再生能源发展的各项目标。

　　（三）落实现有的政策法律措施

　　我国在可再生能源的开发利用方面发布了许多技术、经济方面的鼓励性政策或规划，在实践中取得了良好的效果，较好地促进了可再生能源的发展。但同时我们也注意到，许多可再生能源方面的政策法律措施的可执行性还比较差，有些法律制度在实践中没有得到很好的执行，难以完成“十一五”规划的指标要求。法律的生命在于执行，得不到执行的法律只是一厢情愿的善意劝告。因此，严格执行《可再生能源法》及其配套法规、规章、技术规范、规划、政策的规定是保障可再生能源快速发展的重要方面。政府和有关部门要将依法开发利用可再生能源列入议事日程，要按照法律的规定和规划的要求，明确责任，严格管理，各项优惠措施要确保到位。例如，科技部、财政部等相关行政主管部门应当按照《可再生能源法》第十二条的规定，将可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技发展与高技术产业发展的优先领域，纳入国家科技发展规划和高技术产业发展规划，并安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展，促进可再生能源开发利用的技术进步，降低可再生能源产品的生产成本，提高产品质量。

　　（四）评估政策法律的实施情况，及时调整法律措施

　　经济社会生活的发展是推动法律措施完善更新的强大动力。随着我国可再生能源的快速发展，我们需要对现行的法律、行政法规、规章、技术规范以及相应的规划、计划的实施情况进行评估。各级人大及其常委会应当做好《可再生能源法》实施情况的执法检查，法律实施主管机关和其他主体也应根据实际情况开展对《可再生能源法》及其配套的行政法规、规章、技术规范以及规划、计划实施效果的评估。要通过执法检查和法律实施效果的评估，发现法律实施中存在的问题，及时加以解决。属于法律、行政法规、规章、技术规范以及规划、计划自身存在的问题，要及时加以修改并调整相应的法律措施，以适应新形势和新情况。

　　作者简介：

　　李丹，中国政法大学民商经济法学院博士研究生。通讯地址：100088北京市海淀区西土城路25号中国政法大学民商经济法学院2004级博士信箱。Emailhblidan@tom.com。