摘要：可再生能源发展有利于保障国家能源安全，有利于环境保护，有利于扩大就业、促进经济增长，符合建设社会主义新农村的要求。我国已经出台了《可再生能源法》等一系列的法律、法规、规章、技术规范以及相应的规划，初步形成了促进可再生能源开发利用的政策法律体系。但我国可再生能源发展还存在着认识不到位，相关政策不配套，融资机制不健全，研发能力弱，装备制造技术水平较低等障碍。国家应当通过细化或补充配套法律制度，协调相关政策法律措施之间的关系，落实现有的政策法律措施，评估政策法律的实施情况，及时调整法律措施等途径，为可再生能源的发展提供法律保障。

　　关键词：可再生能源发展法制环境法律保障措施

　　能源是国民经济发展的重要基础，是人类生产和生活必需的基本物质保障。1980年至2000年，我国的能源利用效率有了显著提高，以能源消费的翻一番支持了国内生产总值翻两番。但是，随着经济规模的迅速扩大，能源资源缺乏、结构不够合理、环境污染严重等问题日益突出，近年来我国能源的对外依存度不断提高。十届全国人大第四次会议3月14日表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，对“十一五”时期我国经济社会发展的目标作出了如下规定：“国内生产总值年均增长7.5%，实现人均国内生产总值比2000年翻一番。单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，生态环境恶化趋势基本遏制，主要污染物排放总量减少10%，森林覆盖率达到20%，控制温室气体排放取得成效”。这一发展目标对能源安全和能源效率等问题提出了更高的要求。

　　在新的形势下，我国大力发展可再生能源对于保障国家能源安全、保护环境、扩大就业、促进经济增长、建设社会主义新农村具有重要作用。为此，我国对开发利用可再生能源给予了高度重视，2005年2月28日，十届人大常委会第十四次会议审议通过了《可再生能源法》，2006年1月1日起实施，随后，又要求国务院有关部门研究制定12项配套措施，为发展可再生能源创造了良好的政策法律环境。

　　一、发展可再生能源的法制环境分析

　　（一）我国对发展可再生能源的认识不断提高

　　我国正处于全面建设小康社会的关键时期，工业化、城镇化进程加快，能源需求量持续增长，资源与环境对经济社会发展的压力也越来越大。由于化石能源不可再生，其大规模的开发利用，迅速消耗着地球亿万年积存下的宝贵资源，同时也带来了气候变化、生态破坏等严重的环境问题，直接威胁着人类的可持续发展。我国已经从国家安全、发展模式等高度认识到发展可再生能源具有的重大意义，并明确提出：坚持以人为本，把发展切实转入全面协调可持续的轨道；加快转变经济增长方式；把资源节约作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会。

　　我国政府高度把加快发展风能、太阳能、生物质能等可再生能源作为“十一五”时期能源发展的一项重要任务。为此，我国政府将采取一系列举措，大力开发利用可再生能源。一是提出明确的发展目标。到2020年，使可再生能源开发利用总量在能源供应结构中的比重提高到15%左右。二是制定具体的行动计划。开发西部地区水能资源，建设一批百万千瓦级风电基地，加强太阳能开发利用，普及农村沼气，积极发展生物能源产业，加强可再生能源技术和设备制造的研究开发。三是提供有效的政策支持。制定并实施优先上网、价格保护、税收优惠、增加投入等政策措施，鼓励和促进可再生能源的开发利用。

　　（二）我国颁布了《可再生能源法》

　　《可再生能源法》体现了以下三项立法原则：国家责任和全社会支持相结合，政府引导和市场运作相结合，当前需求和长远发展相结合。该法力求通过行政规制和市场激励措施，为可再生能源同常规能源竞争创造公平的市场环境，引导和激励各类经济主体积极参与可再生能源的开发利用，以有效加快我国可再生能源的开发利用进程。根据上述原则，《可再生能源法》规定了以下重要的法律制度和措施：

　　1．发展可再生能源总量目标制度。规定能源生产和消费中可再生能源的总量目标，是促进可再生能源开发利用，营造可再生能源市场的有效措施。世界上有许多国家已经在相关法律中明确规定了可再生能源发展目标，为开辟可再生能源市场提供了重要的法律依据。我国有关部门也在相关领域进行了多年的跟踪研究，为逐步实施这一制度奠定了良好的基础。为此，《可再生能源法》规定,国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布。国务院能源主管部门根据规定的总量目标和各省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并予公布。

　　2．可再生能源并网发电和全额收购制度。可再生能源并网发电是使可再生能源大规模商业化应用的主要措施之一。明确规定电网企业要全额收购依法取得行政许可或者报送备案的再生能源并网发电项目的上网电量，并提供上网服务，是世界各国的通行规定，也是使可再生能源电力企业得以生存，并逐步提高能源市场竞争力的重要措施。对居于垄断地位的电网企业明确规定必须“支持可再生能源电力上网”的法定义务，将有效解决我国现行可再生能源发电“上网难”等问题，为可再生能源电力更大规模的发展创造必要的前提条件。为此，《可再生能源法》规定,国家鼓励和支持可再生能源并网发电。建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案。电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务。

　　3．可再生能源分类上网电价与费用分摊制度。合理的价格机制是引导可再生能源开发利用的关键，它为市场主体提供准确的信息，引导他们向可再生能源领域投资，有利于可再生能源开发利用的规模化和商业化。根据我国电价改革的实际情况和促进可再生能源开发利用的要求，并借鉴一些发达国家的成功经验，《可再生能源法》规定实行分类上网电价制度，即按照风力发电、太阳能发电、生物质能发电等不同的技术类型和成本水平，确定不同的上网电价。按照定价原则，上网电价水平实际上是根据各地区平均发电成本加上合理的利润来确定的。这一价格机制将使可再生能源发电投资者获得相对稳定和合理的回报，引导他们向可再生能源发电领域投资，从而加快可再生能源开发利用的规模化和商业化。为此，《可再生能源法》规定，可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。总体来看，可再生能源上网电价要高出常规能源上网平均电价，其中的差额部分需要在销售电价中分摊。为此，《可再生能源法》规定，电网企业依照《可再生能源法》确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊。由电力消费者分担可再生能源发电的额外费用是国际上通行的作法。据有关部门专家测算，按照我国可再生能源规划目标，单位销售电价附加的费用是很低的，社会完全可以承受。同时，随着科技进步和生产规模扩大，可再生能源发电成本会不断降低，在单位销售电价中附加的费用将逐步缩小。

　　4．支持农村可再生能源的发展。近年来，我国围绕调整农业产业结构，增加农民收入和生态农业建设开展工作，突出可再生能源开发利用在农业生态建设中的支撑作用，瞄准秸秆和粪便的资源利用，重点落实了生态家园富民计划、大中型畜禽养殖场能源环境工程和秸秆气化集中供气工程等三项措施，在环保和能源方面均取得重大成果。《可再生能源法》肯定了这些经验，并细化了支持措施，明确规定，国家鼓励和支持农村地区的可再生能源开发利用。县级以上地方人民政府管理能源工作的部门会同有关部门，根据当地经济社会发展、生态保护和卫生综合治理需要等实际情况，制定农村地区可再生能源发展规划，因地制宜地推广应用沼气等生物质资源转化、户用太阳能、小型风能、小型水能等技术。县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持。

　　5．财政税收鼓励措施。考虑到现阶段可再生能源开发利用的投资成本比较高，为加快其技术开发和市场竞争力，需要国家给予必要的扶持。这也是国际上通行的做法。《可再生能源法》分别就设立可再生能源发展专项资金，为可再生能源开发利用项目提供财政贴息贷款，对列入可再生能源产业发展指导目录的项目提供税收优惠等扶持措施作了规定。

　　（三）我国相关部门出台了一系列有利于可再生能源发展的政策法规

　　我国还发布了一些有利于可再生能源发展的政策。例如，1986年原国家经济委员会下发的《关于加强农村能源建设的意见》对农村可再生能源建设起到了直接指导作用，体现了我国的可再生能源政策。该文件对农村能源工作提出了具体的指导意见，对促进农村能源和可再生能源的发展起到了积极的作用。全国各地方政府也根据这一文件精神制定了各地的可再生能源和农村能源发展政策。

　　除了制定各种指导性政策以外，从80年代开始，经济激励政策成为支持可再生能源建设的重要政策手段。我国为各种可再生能源的开发建设提供了各种补贴。“六五”期间新型可再生能源技术开始列入国家重点科技攻关计划，由中央政府拨给资金。“六五”、“七五”期间，原国家科委的可再生能源科技攻关费用约为4860万元。1987年，国务院决定建立农村能源专项贴息贷款，由中央财政出资，按商业银行利率的50%对可再生能源项目提供补贴，其中包括小型风力机制造、风电厂建设、光伏电池生产线、太阳能热水器生产、蔗渣发电等项目。为了鼓励发展风电，1994年原电力部出台了鼓励大型风力发电系统联网的规定——《风力发电场并网运行管理规定》。1998年1月，我国对风电设备给予了减免进口关税的优惠。“八五”计划中，可再生能源已经是我国能源建设的重点之一。1996年国务院发布的国家能源技术政策也对可再生能源作出了规定。

　　1998年，国务院批准的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》和《外商投资产业指导目录》，把可再生能源的太阳能、地热能、海洋能、垃圾发电、生物质能发电和大型风力机都列入了鼓励发展的产业和产品中。1999年原国家计委、科技部报经国务院批准，颁布了《关于进一步支持新能源与可再生能源发展有关问题的通知》，为新能源和可再生能源项目提供优惠的基建贷款。

　　2005年2月《可再生能源法》通过以后，国家相关部门抓紧了对配套法规、政策的制定工作。2005年11月国家发改委发布了《可再生能源产业发展指导目录》。2006年1月国家发改委发布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》和《可再生能源发电有关管理规定》。